【摘要】:我国公共财政对社会保障的投入在促进社会公平方面起着不可替代的作用。但我国公共财政对社会保障的投入在责任负担、投入程度等方面存在着一些不公平现象,应从规范公共财政投入制度、合理确定中央和地方财政对社会保障投入的责任、调整公共财政对社会保障的投入结构和加大各地方政府之间的财政转移支付力度等方面进行完善,促进公共财政对社会保障的公平合理投入。
【关键词】:公共财政 投入 社会保障 公平
一、公共财政对社会保障投入的界定
1.1公共财政及公共财政投入
1.1.1公共财政
公共财政是政府从事资源配置和收入分配的收支活动。通过财政收支活动,调节社会总供求的平衡,使经济社会实现优化资源配置、公平分配和经济的稳定与发展。公共财政发端于市场经济中,并与市场经济具有互适性、互补性,可以保证国家公共服务职能的顺利实现。1999年,我国政府正式将公共财政确定为国家财政体制改革的目标模式。此后,财政支出作为国家资金的分配活动,在国家经济建设和社会管理方面发挥了十分重要的作用。作为公共部门,政府部门提供公共产品的基本职能,决定了公共财政必然成为其维持社会公平的有力工具。
1.1.2公共财政投入
公共财政对满足社会公共产品和服务的提供而进行的投入,可直接表现为中央和地方各级财政对提供这些社会公共产品或服务的资金补助,或表现为由此而产生的财政支出。一般来说,公共财政投入体现在公共财政支出上。
1.2我国公共财政对社会保障的投入
我国公共财政对社会保障的投入,一般体现为由公共财政投入所产生的社会保障财政支出。按其用途分类,主要包括:社会保障补助、抚恤和社会福利救济费、行政事业单位离退休经费、行政事业单位医疗、补充全国社会保障基金(2000年开始)等。近十年以来,各级财政尤其是中央财政通过调整支出结构,对社会保障的投入不断增加,为构建与社会主义市场经济体制相适应的社会保障体系,维护社会公平发挥了重要作用。但是,我国公共财政在对社会保障进行投入的过程中,也存在着一些不公平、不合理的现象,严重削弱了公共财政通过社会保障投入促进社会公平的作用。
二、我国公共财政对社会保障投入不公平的表现
2.1我国公共财政对社会保障投入责任负担的不公平
2.1.1中央和地方的责任负担不公平
1994年以来,我国实行分税制改革,中央和地方“分灶吃饭”,中央和地方的财政收入水平已经基本均衡:截止到2007年,中央财政和地方财政占全国财政总收入的比重分别达54.07%和45.93%。但是,在对社会保障的投入方面,由于社会保障事权分散、统筹层次不高,导致由中央财政负担或提供配套资金的项目资金投入较充足,而由地方财政负责的项目资金较为匾乏,地方财政对中央财政过于依赖的现象严重。譬如,在由中央财政和地方财政共担的“两个确保”、城市居民最低生活保障补助支出方面,2004年中央和地方财政共同支出分别为692.54亿元和178.83亿元,其中,中央财政投入比例分别为96.5%和57.0%。而由地方财政负担的城镇职工基本医疗保险和农村居民最低生活保障补助为11亿元和16亿元。不难看出,在这四个项目中,地方财政投入总和只相当于中央财政投入总和的16.6%,这就使得地方财政责任缺失,中央财政压力进一步加大。此外,各级地方财政向有基金征缴来源的社会保险项目转嫁改革成本的倾向比较突出:改革开放以来,为支持国有企业改革,缓解社会矛盾,各级地方政府先后出台了部分群体享受社会保险待遇的优惠措施,如内退、离休等,造成社会保险基金大量增支,但未建立相应的地方财政补偿机制,而这些基金缺口,地方财政无力填补,基本上是由中央财政买单的。因此,在责任主体上,公共财政对社会保障的投入存在着地方财政对中央财政的严重依赖、财政责任承担失衡这一不公平现象。
2.1.2地区之间的责任负担不公平
通过对2007年中国统计年鉴中全国各地区“财政社会保障补助支出占本地财政支出的比重”和“财政社会保障支出占本地财政支出的比重”这两项指标的分析可以发现:经济较为发达的地区,社会保障的公共财政投入负担相对较轻,而经济不发达的地区,社会保障的公共财政投入负担反而较重。其中,社会保障支出占本地财政支出比重较高的几个省份有:辽宁(22.21%)、吉林(21.37%)、黑龙江(20.75%)和青海(20.00%),比重较低的几个省份有:福建(10.36%)、江苏(9.27%)、广东(8.48%)、浙江(5.6%);社会保障补助支出占本地财政支出比重较高的几个省份有:辽宁(14.23%)、黑龙江(14.00%)、吉林(11.39%)和湖北(10.22%),比重较低的几个省份有:山东(3.68%)、浙江(2.46%)、广东(1.93%)和福建(1.60%)。因此,不同地区对社会保障投入的公共财政负担的差异对经济不发达地区来说是极为不公平的。
2.2我国公共财政对社会保障投入程度上的不公平
2.2.1从绝对的投入总量上看
从绝对的投入总量上看,我国公共财政对社会保障的投入由1998年的775亿元增加到2005年的3955亿元,8年内增长了4.1倍,年均增长率为26.2%。从增长速度看,“九五”中后期(1998-2000年)是公共财政对社会保障投入的高速增长期,年平均增长率达59%;社会保障支出占财政总支出的比重从7.2%迅速上升到12.7%。“十五”期间,财政投入增幅明显下降,年平均增长率为16%;社会保障支出占财政总支出的比重除2002年达到13.1%外,其余年份均低于“九五”期末12.1%左右的水平。从1998到2005年,我国公共财政对社会保障投入的比例维持在7%-13%之间,平均水平为11.3%。从横向的国际比较看,一些发达国家公共财政对社会保障投入的比例已达30-40%左右,一些发展中国家的比例也达到了20-30%左右。所以,相比而言,我国公共财政用于社会保障的资金投入比例还处于较低水平,这对我国居民来说是不太公平合理的。此外,在《劳动和社会保障事业发展“十五”计划纲要》中提出了要“逐步将社会保障支出占财政支出的比重提高到15%-20%”的目标,而2005年我国社会保障支出占财政支出的比例仅为11.7%,这说明我国公共财政对社会保障的投入存在着不合理、不公平的事实。
2.2.2从对不同群体的投入程度上看
由于财政性资金的使用具有行政垄断性质,社会强势群体成为公共财政对社会保障投入的主要受益者。城乡居民之间、行政事业单位职工与企业职工之间在公共财政对社会保障投入的受益上都存在着较大的差距,社会保障突出社会公平、调节收入分配的功能未在公共财政的支持下得以充分发挥。第一,从对城乡居民的投入程度上看,我国城乡居民在享受公共财政对社会保障投入的待遇上存在着较大差距。由于农村各种相关社会保障制度的缺失,公共财政对农村居民的社会保障投入极其有限,有数据表明:2004年,我国公共财政直接用于对农村社会保障的支出不到对社会保障总支出的2%。第二,从对城镇不同群体的投入程度来看,自1998年至2005年,占城镇人口不足1/10(占总人口的3.7%)的机关事业单位职工及其退休人员每年平均占用了近40%的公共财政对社会保障的投入(包括医疗和离退休经费),几乎相当于公共财政对全国城乡其他群体所有社会保障补助支出的总和。这对广大的城镇企业职工和农村居民来说,显然是极为不公平的。
三、我国公共财政对社会保障投入的相关政策建议
3.1规范公共财政投入制度
首先,要加大公共财政对社会保障投入的力度,各级财政预算安排的社会保障资金,要及时足额拨付,并比上年有所增加;每年预算超收的财力,除了保证法定支出外,应主要用于补充社会保障资金。其次,要探索采取各种方式使社会保障的财政投入经常化、规范化、制度化,以确保社会保障支出需要。通过公共财政对社会保障投入的倾斜,争取在“十一五”结束时将社会保障支出占公共财政支出的比重提高到15%-20%。
3.2合理确定中央和地方财政对社会保障投入的责任
在明确各级政府社会保障事权的基础上,规定各级政府应承担的对社会保障投入的比例,并使之规范化、稳定化。虽然目前中央财政的财力较为雄厚,可分担地方财政的部分社会保障投入,但中央政府也要规定、引导地方政府同步加大对社会保障薄弱项目的转移支付力度,逐步均衡提高地方财政对社会保障投入的能力。
3.3调整公共财政对社会保障投入的结构
要以社会公平为出发点,均衡地向城乡和不同阶层社会成员分配公共财政对社会保障的投入:完善公共财政对社会保障的投入结构,适当控制行政事业单位医疗、离退休经费等社会保障支出增幅,将对社会保障的公共财政投入向农村居民和城镇低收入群体倾斜。
3.4加大各地方政府之间的财政转移支付力度
要形成地方政府之间的经常化、规范化、合理化的转移支付制度,加大经济发达地区财政对经济落后地区财政的支持力度,平衡因地区差距带来的公共财政对社会保障投入负担的失衡,促进公共财政对社会保障投入的公平合理配置。
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发表于 2020-5-23 13:08:51
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