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摘 要：善治，是人类社会管理公共事物的理想模式，是政府与公民社会对公共生活的合作管理使公共利益最大化的政治管理过程。可见，公民社会是实现善治的现实基础；反之，公民社会的发展,也直接或间接地促进善治的形成。因此，如何建立和完善良好有序的公民社会，提升社会成员的公民意识、锻造良好的公民品质和相应的政治参与能力，对于推进善治模式的普遍形成有着深远的意义。
【关键词】：治理；善治；国家；公民社会
中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2011）34-0040-02
一、治理理论及善治
（一）治理理论
治理理论是上世纪80年代逐渐兴起的一种管理理论，对世界各国的公共管理领域都产生了影响。Governance一词,最早在拉丁文和古希腊语中的原意是控制、引导和操纵。长期以来它与统治一词交叉使用并主要用于与国家的公共事务相关的管理和政治活动中。自90年代以来，西方政治学家和经济学家赋予它新的含义,使它不再只局限于政治学领域，而被广泛运用于社会经济领域。现代治理理论的主要创始人J.N.罗西瑙,将治理定义为“与统治不同,治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府,也无须依靠国家的强制力量来实现。”[1]全球治理委员会于1995年发表了题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告,指出“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。”[2]
研究治理理论的学者格里・斯托克认为，治理具有五个基本特征：第一，治理的社会管理者不仅来自政府和社会公共机构，还包括民间组织、私人组织及各种合作组织；第二，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会；第三，肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖；第四，意味着参与者最终将形成一个自主的网络，它与政府在特定领域中合作，并分担政府的行政管理责任；第五，政府有责任使用新的方法和技术，更好地对公共事务进行控制和引导。治理的实质就是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。其管理机制所依靠的主要不是政府的权威，而是合作网络的权威、其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。
不管人们怎样去定义治理,治理的最终目的“是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益。”[3]治理理论的产生就是缘于国家与市场存在的双重缺陷, 但是治理同样也不是万能的。针对理论与实践中发现的治理存在的缺陷,世界各国的研究者提出了各种对策,其中以善治(good governance)理论影响最为广泛和持久。
（二）善治：良好的治理模式
所谓善治(good govemance),是指在最大限度地推动社会发展的前提下,建立政府公共组织与公民社会之间的合作关系,其本质是“政府与公民社会对公共事物的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。善治的基本要素是:合法性；透明性；责任性；政治；回应；有效”[4]。善治是人类社会管理公共事务的理想政治模式,有限政府、法治政府、民主政府、市场政府和分权政府是善治的主要条件,这些要件构成了善治的制度平台。
善治实际上是国家权力向社会回归，表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，是一个还政于民的过程。从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同。没有公民的积极参与及合作，至多只有善政，而不会有善治。所以善治的基础是在公民或民间社会。从这个意义上说公民社会是善治的现实基础，没有一个健全和发达的公民社会就不可能有真正的善治。反观20世纪90年代以来世界各国在善治的理论与实践上所取得的进步,其现实原因之一就是公民社会的逐渐壮大与日益成熟。
二、公民社会与善治
（一）何为公民社会
公民社会(Civil Society),又被称为民间社会或市民社会。各国学者关于公民社会提出了不同的定义，大体可以分为两类:一类是政治学意义的,一类是社会学意义的。政治学意义上的公民社会强调保护公民权利和公民政治参与的民间组织和机构。社会学意义上的公民社会强调它的“中间性”,即公民社会是介于国家和家庭、企业之间的中间领域。“可见,公民社会是与政治国家相对应的一个分析范畴,它遵循的是自由交往和平等讨论,以达成相互理解和协调行动为目的,以实现物质利益和公民权利的、相对于国家的非政治领域。其显著特征在于,它是相对于政府而言的非官方的社会结构和过程。”[5]
公民社会是独立于政治国家与市场之外的、依靠自身内部自发生成的秩序来维持的、具有自组织能力的系统。成熟的公民社会包含以下一些文化特质:第一,自治性；第二,民主性和平等性；第三,参与是责任亦是美德；第四,宽容。
（二）公民社会对善治的促进作用
如前文所述，公民社会是善治实现的前提条件，反过来，它的建立和完善又无疑会推动善治模式的发展。从善治要素所体现的价值意义来看,其核心思想是使国家的权力向公民社会回归,这是符合当代民主化的历史潮流的,“民主化”的根本意义即是政治权力日益从国家返还公民社会。“善治为公民社会制造了合法性空间”,从而使公民社会在善治的实践中的主动性作用得以发挥出来。公民社会在公民与政治国家之间架起了对话的通道,并确立了稳定的秩序,使公民的各种要求、主张在公民社会里积聚、长大,并通过公民社会中特有的各种组织向政治国家表达,而政治国家也通过公民社会对公民的行为进行引导。可见,公民社会构成了公民与政治国家之间对话的基本形式。
概括地说,公民社会在善治中的作用主要表现在以下几点:一是健全的公民社会以各种方式鼓励和支持公民参与政府决策和管理公共事务,并为他们提供政治参与的渠道；二是健全的公民社会构成了国家政府的制衡力量并承担向政府问责的义务；三是公民社会能够确保政治信息交流顺畅,透明度高；四是公民社会推动了草根阶层的形成与发展从而保证了弱势公民的权利等[6]。因此,培育一个健全、理性的公民社会,对民主国家实现真正的善治不仅是必要的，而且是迫切的。
三、培育公民意识，健全完善良好公民社会
社会主义民主政治是我国政治建设的根本目标,这决定了我国对善治的必然选择。在我国,善治模式得以确立依然取决于公民社会的建立健全及全体社会成员的参与意识和参与能力的提高。十一届三中全会以来,随着改革开放和市场经济的发展,中国社会结构变化的一个重要方面,就是国家在多个领域的作用逐渐隐退,与之相适应的则是具有独立自主的社会团体组织的活动空间扩大。一方面, 各种各样的民间组织、公民社团迅速发展,其数量从改革开放初期的几十个骤增至几十万个。既包括各类企业、行业协会、福利或慈善组织、红十字会、文化艺术、体育协会等,也包括各类学术性团体,还包括村民、居民社区组织等。同时，国家将部分权力返还社会、返还公民,也形成了相对独立的社会自治领域，中国公民社会进一步长大。
即使如此,现阶段我国的公民社会仍只是“初具形态,与成熟的公民社会尚有很大的距离”。现有的民间组织规模小,实力弱,独立性差,志愿性不强,盈利性倾向明显,真正公益性项目十分缺乏；公民体制内参与渠道不多,参与效果不明显,由此导致的集体上访、群体性事件等非制度化政治参与大量涌现,公民参政还不够理性；公民运动与政府之间张力过大,民间组织力量很难扩大,带来社会的不和谐,这既没有推进政府职能的快速转变,也没有形成政府与公民社会组织之间的分工合作与良性互动；现阶段我国社会成员普遍缺乏自觉的公民精神、平等意识、个人权利意识、理性的法治精神、参与意识和能力、广泛的社会信任等,这在一定程度上制约了我国公民社会的发展。
著名学者李慎之说过:“千差距、万差距,缺乏公民意识,是中国与先进国家最大的差距。”[7]笔者认为，该观点道破了公民社会的真谛，广大人民群众公民意识普遍匮乏的状况已经成为目前我国培育健全的公民社会的一大障碍。
当前,为加强公民社会的培育,推动善治模式的普遍建立,我们需要在三个层面上做出持续的努力:一是在国家层面上,改革和完善公共政策的决策机制,增强政府决策的透明度,扩大公民的参与度,为公民的政治参与创造一个良好的制度环境；二是在公民社会层面上,积极发展各类非政府组织和民间组织,培育健全的公民社会,建构起自我管理、自我服务、自我教育的社会参与机制,为每个公民参与社会管理提供必要的渠道；三是在个体公民层面上,大力开展公民教育,培养社会个体的公民意识和社会责任感、合作精神、利益表达与管理能力,使每位公民具备参与社会管理的愿望和相应能力。所有这些努力必将使我国真正走向善治,实现善治的进程将进一步加快。
参考文献：
[1][美]J.N.罗西瑙.21世纪的治理[J].全球治理杂志，1995年创刊号.
[2]全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].牛津大学出版社,1995：23.
[3]俞可平.治理和善治引论[J].马克思主义与现实,1999，（5）.
[4]俞可平.权利政治与公善政治[M].北京:社会科学文献出版社,2003.
[5]黄湘莲.公民社会、国家与善治[J].湖湘论坛,2007，（1）.
[6]陈秀娟.公民教育・公民社会培育・善治的当代诉求[J].山东大学学报,哲学社会科学版，2009，（4）.
[7]李慎之.修改宪法与公民教育[J].改革,1997，（3）.
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