十“重”十“轻”:当前我国社会管理和创新建设中的误区

1144766066 · 发表于 2020-5-23 19:37:42

摘要：加强和创新社会管理是党中央在新形势下促进党和国家事业长治久安的重大战略决策，是我国深化改革开放的重大战略部署，全国各地按照中央决策，正在全面推进社会管理和创新建设。但是，由于各种原因不少地方社会管理和创新建设中出现了一些偏差，有的甚至陷入误区，大致可将其归纳为十“重”十“轻”十个问题，即重强化轻改革、重维稳轻根本、重管理轻服务、重形式轻内容、重标准统一轻条件差异，重全面控制轻激发活力、重政府责任轻社会参与、重权力延伸轻村居自治、重现代技术轻群众工作。
【关键词】：社会管理和创新;误区;成因与危害
　　中图分类号：D523 文献标识码：A D523文章编号：１００８－７１６８（２０11）０6－0077－05
　　
　　当前，我国的工业化、信息化、城市化、市场化和国际化的进程不断加快，体制转轨和社会转型全面推进，这既为我国的新发展提供了重要战略机遇，同时又带来了社会结构、社会组织形式、社会利益格局和社会思想观念的大调整、大发展、大变化。我国进入了社会矛盾的凸显期和集中期，党和政府的工作面临着前所未有的新课题与新挑战。自从党的十七届五中全会提出要“加强和创新社会管理，正确处理人民内部矛盾，切实维护社会和谐稳定”，各地开始全面推进社会管理和创新。但是，我们也看到，社会管理和创新建设出现了一些偏差，有的甚至陷入误区。笔者将此概括为十“重”十“轻”。
　　一、重强化轻改革
　　新中国成立以后，我国建立起以党的领导为核心，以社会主义制度为基础，以计划经济为手段，将中国传统政治文化中的中央集权的国家体制与民主集中制相融合，依靠广大劳动群众对新生政权的高度认同感和归属感，构建了中国特色的社会管理体制。这种社会管理体制，在内忧外患的严峻形势下，甚至在文化大革命时期，都表现出超强的稳定性。这是我国能在文化大革命结束以后得以进行改革开放这样一场伟大变革的重要基础与条件。改革开放以来，我国原有的社会管理体制在为这场伟大变革提供稳定的环境与条件的同时，也在不断地适应形势与任务的变化，主动积极地进行调整与变革，形成了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。但是，随着经济社会的发展，我国社会管理体制存在的问题越来越显露，有的问题甚至以激烈的方式表现出来。从总体上说，目前我国政府社会管理职能还不能完全适应市场经济发展和社会全面进步的要求。一是政府社会服务滞后于经济市场化和全球化的进程，滞后于人民群众的要求，社会事业发展较慢，社会保障体系和社会管理制度还不健全。二是在经济社会快速发展的过程中，出现了贫富差距拉大、社会保障覆盖率较低、就业形势严峻等问题。三是社会组织形态和社会阶层结构发生重大变化，以非公有制部门为代表的新生社会组织迅速长大。国有单位就业人数大幅度下降，私营企业和个体户数与就业人数大幅度上升，但是政府社会管理方式尚不能适应这种变化，为新生社会组织和阶层服务的理念、方法、机构缺失。四是城乡、地区差距和收入分配差距拉大、收入分配结构不够合理，不同社会阶层之间的利益摩擦和冲突增多，利益诉求表达的渠道不通畅，缺乏为利益诉求表达服务的社会团体与机构。五是群众组织行政化，社会服务组织严重缺乏，社会中介组织尚未真正成为政府职能转移的载体，社会团体等民间组织的作用尚未得到充分发挥，社会资本的开发利用不足，社会的自我组织能力不强。这些问题的存在，要求党和政府高度重视和积极推进社会管理体制的改革与创新。
　　但是，有的人看不到或看不清我国原有的社会管理体制在某些方面已严重不适应经济的快速发展和社会深刻变化，在社会管理和创新建设中，不去改革不适应方面，而是一味地强调“强化社会管理”，强化了社会管理体制中不适应的过时的内容。更为严重的是，有的地方以推进社会管理体制的改革与创新为名，搞了许多强化社会控制的措施，有的甚至力图用计划经济时代政府对社会实行严格管理的方法去“加强社会管理”。这种做法与社会管理和创新背道而驰，容易造成和助长“社会管理和创新就是对改革开放弊端的纠正”的错觉，更不符合胡锦涛总书记在七一讲话中提出的“在新的历史起点上把中国特色社会主义伟大事业全面推向前进”，必须“坚持不懈把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节，奋力把改革开放推向前进”的精神。
　　二、重维稳轻根本
　　现在，不少地方将维护社会稳定作为加强和社会管理创新的“中心工作”，视作“重中之重”，实行“维稳”责任制，有的地方还实行严格的“问责制”和“一票否决制”，这对强化各级政府社会管理责任起到了积极作用。但是，社会管理和创新的“中心工作”不只是“维稳”，转变政府职能，注重民生，才是加强和创新社会管理建设之根本。只有从民生的源头上解决诸多矛盾，社会才能长久稳定。“维稳”仅是加强和创新社会管理建设中的一项工作，一部分工作，不能以偏概全，更不能本末倒置。以“维稳”责任制和“一票否决制”来考核评价社会管理和创新是不科学不恰当的。即使用“一票否决制”来考核评价“维稳”，也是有弊端的。主要表现在：一是思想方法有偏差。我国正处在经济发展转变和社会发展转型期，进入社会矛盾多发期和集中发生期，而且往往是工业化、信息化、城市化、市场化、国际化推进得快的地方，各种社会矛盾会更多些，更容易集中发生，以一个地方社会矛盾的多少来判断这个地方的“维稳”工作乃至全面工作的标准，是不科学和有失公平的。在有些地方，“一票否决制”成为干部不敢依法行政的“雷管”，也成为个别老百姓讹诈政府的“尚方宝剑”。二是诱发瞒报、截访和弄虚作假。“上有政策、下有对策”，这几乎是我国上下行政关系中公开的“规则”，如果上级机关制定的规则存在不科学成分，下级机关更是会千方百计地寻求应对之策。现在各地普遍存在的向上瞒报、少报社会矛盾事件，截访上访群众，甚至用金钱和其他方法到有关机关“注销”上访登记数，而有关单位甚至给“注消数”“明码标价”，乃至出现黑社会组织与政府订“合同”承包截访群众这些荒唐之事，这说明此种考核方法存在弊端。三是成本高昂、难以持久。我国是世界上维稳成本比较高的国家。据清华大学社会发展研究课题组的研究成果，2009年全国内保费用达到5140亿元，已经接近军费的5321亿元。并且，公共安全支出在政府财政支出的增幅达47.5％[1]。这些问题都与目前“维稳”考核责任制中存在不科学、不合理因素有关系。推而广之，我国社会管理工作考核方法也存在种种不科学、不合理的成份。我们在构建新型社会管理体制中要高度重视现行考核方法中存在的弊端，按照科学发展观的要求，设计出科学的考核标准、考核方法和考核体制[2]。
　　三、重管理轻服务
　　作为政府职能之一的社会管理，是指国家通过制定一系列社会政策和法律规范，对社会组织和社会事务进行规范和引导，培育和健全社会结构，调整各类社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，维护和健全社会内外部环境，促进政治、经济、社会、文化和自然协调发展的一系列活动以及这些活动的过程。广义上的社会管理则是多元主体以多样化形式进行的上述活动以及这些活动的过程[2]。政府提供公共服务，是政府职能的重要组成部分，主要包括政府提供的公共产品、社会保障及公共服务。这些社会服务在预防、解决社会问题，处理社会矛盾，调整社会关系，改善社会生活方式，完善社会制度，减少社会发展的障碍因素等方面，具有重要作用。

   推进公共服务创新，为公众提供更公正、更快捷、更有质量的公共服务，是当今世界各国政府面临的共同课题。在我国，一方面，全面落实科学发展观，以政府为主导、各种社会主体共同参与的公共服务新格局正在逐步形成；另一方面，公共服务与公共需求之间的不平衡问题，已成为经济快速发展和社会全面进步的一个制约因素。加强公共服务建设，提高公共服务水平，大力推进公共服务的观念、体制、技术、管理创新，建立与社会主义市场经济体制相适应的公共服务体系，已成为提升我国政府社会管理和社会服务水平的重要内容。
　　但是，有的地方分不清社会服务水平低是政府社会管理中的主要矛盾或矛盾主要方面，在加强和创新社会管理建设中，不适当地将主要精力放在提升“政府社会管理能力”上，借加强和创新社会管理之名，扩编制、升级别、增机构、加财力、添人员、建大楼、购设备，进行“自我武装、自我提升、自我发展”，在“政府社会管理能力”不断提升的同时，政府的公共服务水平与能力不仅没有提高反而降低和削弱。这种“头重脚轻”式的社会管理和创新，背离了社会管理与创新是政府为了更好地为人民服务、为社会服务的宗旨，甚至演变成一些机构、团体、利益集团趁机扩张势力与地盘的“创造与创新”。
　　四、重形式轻内容
　　随着社会管理与创新建设在全国的蓬勃展开，形式主义也越来越多。一是“参观交流”太多。一些社会管理与创新搞得较好较早的城市，尤其是处在经济发达地区和旅游景点多的城市，不仅常会有由各地党政一把手率领的庞大代表团来参观考察，而且各区(市)，各部委办局，甚至各街办，都有“对口”单位来“参观交流”，接待的人力财力支出甚大。二是检查评比太多太滥。为了推进社会管理与创新建设，进行适当的检查评比是可以的。但是现在检查评比的项目太多，政府的各部门都强调自己的工作职能在社会管理与创新中的地位与重要性，都制定了相关的考核考评指标，层层贯彻，层层“创新”加码，使基层苦不堪言。据笔者调查，现在街道这一级需应对上级几十个政府机构考核，要做的台账就高达五六十本，不仅要有电子版本而且还要有纸质版本。为了应对检查，不少基层干部难以去服务群众，把主要精力用在做好各种台账上，甚至弄虚作假。三是“一票否决”太多。现在政府的许多部门都强调自己工作的重要性，都争着在社会管理中“争先创优”，不但对下级和基层下达了太多的考核评比指标，而且强调这些指标的重要性，都以“一票否决”的方式与职务晋升、评选先进、奖金奖励等挂钩。这种做法不仅是“多中心”论，而且以超强的控制力和威慑力，迫使下级和基层围绕上级领导机关的指挥棒转。面对众多的经过努力却依旧难以达标的工作任务，基层干部或是为了自保，或是为了不扣工资奖金，或是为了升迁，都会想尽办法，夸大成绩，掩盖问题，甚至无中生有，说假话做假账，以形式主义来对付官僚主义。这么多的人力物力财力用于形式主义，真正用在社会管理与创新的人力物力财力就会大打折扣。
　　五、重标准统一轻条件差异
　　不少地方在加强和创新社会管理建设中，对社区公共服务中心建设面积、公共绿化面积、文化体育娱乐设施、图书阅览室的图书报刊数、居民多长时间可到达卫生所、多少距离内有一所药房等建设指标，都制定了详尽统一的标准，来验收评比“达标”。也许这样做的出发点是好的，在某种情况下用这种办法是可以推动和促进社会管理的硬件建设上水平。但是，我国各地差异很大，就是在一个省市，甚至县区范围内，各乡镇、各街道，不仅社会经济发展水平会有很大差别，而且社区种类和特点及其居民结构与需求，社会公共设施条件，也有很大差别。不考虑条件的差异性，只强调社会管理建设的标准统一性，从思想根源讲是形而上学，从工作方法讲是简单化，从工作作风讲是形式主义。这样推行的结果，不仅造成很多浪费和原有设施的废弃，而且往往是条件好的地方“锦上添花”，条件差的地方只好“创造条件也要上”，甚至负债建设。
　　六、重全面控制轻激发活力
　　我国社会经济发展的新形势、新任务、新挑战、新机遇，对提高社会管理水平提出了新要求。社会管理的重要任务之一就是要化解社会矛盾，维护社会稳定。维护社会稳定有两种实现方式：一种是控制性秩序，即依靠强大的控制性权力，控制每一个社会组织和个体的行为与言论，从而使社会整体上不出现动荡，保持社会稳定；另一种是自治性秩序，即每个社会组织和个体都在认同社会共识，遵循社会基本行为规则的基础上，行使自己的权利，并对自己的行为负责，从而使各个社会组织和个体都能协调共处、自治有序。这两种方式都可以使社会稳定在某种意义上讲，要实现第二种稳定，即自治性稳定，往往要以第一种稳定即控制性秩序为基础，或由它过渡而来。但是社会管理创新的目标和境界绝不是实现控制性秩序，因为这种秩序不可避免地存在高风险、高成本、低创造力、低效率，没有社会活力并难以持久。社会管理创新的目标是拓展社会空间，最大限度地激发社会活力。
　　但是，在加强和创新社会管理建设中，有的地方对强化控制性秩序表现出极大的积极性和热情，将大量人力物力财力投入扩编警察队伍，增加协警保安，安装监视探头，建设治安岗卡，有的地方甚至实行村庄封闭式管理，等等。但是，对各种社会矛盾产生的根源缺乏深入探究，对建立社会利益诉求、表达、沟通、对话、协商、参与的平台与机制建设的兴趣不大、热情不高，尤其对规范和监督权力运作，调整政府与社会的权力格局，提高社会自治能力与水平，体现社会公平公正的关注度低、投入少。稳定不是靠“维”出来的，最稳定的社会是没有颠覆需求的社会，最稳定的社会是公平正义的社会，最稳定的社会是各种社会组织和个体能充分激活创造力并能自治自理的社会。
　　要提高社会管理水平，依法管理和科学管理是关键。要高度重视加强、改善和创新社会管理的立法和依法问题，使社会管理在法制的阳光下体现社会的公平正义。科学管理的要诀在于用科学的方法调处各种矛盾，使社会能包容矛盾并将矛盾转化成进步动力。依法管理与科学管理相融合，将维系社会秩序和激发社会活力有机统一起来，形成社会安定有序，人民心情舒畅，创造充满活力，从而最广泛、最充分地调动一切积极因素，又好又快地推进我国的现代化进程。因此，我们要把加强和创新社会管理建设，作为推动政府治理社会制度的变革，进而以拓展社会空间，激发社会自治活力为切入点，谋划秩序稳定和谐统一的社会管理新境界。
　　七、重政府责任轻社会参与
　　一些地方不适当地将政府作为社会管理的唯一领导机构和责任主体，政府在社会管理中承担无限责任，直接面对着各种利益诉求和矛盾冲突，重新走上一条用计划经济行政手段主导社会管理的路子，虽然从一时来看，这种一杆子插到底的社会管理效率很高，但是我们付出的政治、经济、社会的成本也很高。造成这种现象的原因很复杂：第一，改革开放前我国就是一个行政化的社会，改革开放使我国的经济体制由计划经济转向市场经济，但行政化的社会不仅没有发生大的变革，行政对社会的控制反而加强。面对社会矛盾多发凸显，政府管理部门感到不安全，社会管理的问题紧迫，于是“责无旁贷”地承担起社会管理的“领导责任”和“无限责任”。第二，将社会管理等同于社会控制，把社会管理错认为社会问题管理或社会危机管理，在这样的思维和定位下，政府自然而然地认为自己必然要承担起社会控制的责任，不承认社会自治的逻辑，不可能将社会管理的领导权和责任让与其他社会组织，或与它们分治。虽然不少地方也在讲社会管理要有社会参与，但是这种社会参与仅是限于某些机关、团体、企事业单位出人出物出钱参与社区建设而已，而不是让社会资本、民间组织、社会团体广泛参与社会管理，鼓励民众以制度化或非制度化的途径参与社会政治生活。现在政府几乎以“无限责任公司”姿态进行社会管理的“加强和创新”，如果演变成一场强化政府行政权力“运动”，必然会挤压社会自治空间，社会失去自我建设，自我发展能力，那是与社会管理创新和政府自身改革与职能转换背道而驰的。正确的做法应是:社会管理由政府单一主体向多元主体参与转变，切实解决政府在社会管理中包揽一切，将所有责任和矛盾都集中在自己身上，在社会管理中越位、错位和缺位并存问题，在发挥政府主导作用的同时，积极鼓励和支持各种社会组织、团体参与社会事务的管理和服务，形成政府主导、多方参与、共同治理的新格局。

      八、重权力延伸轻村居自治
　　我国的社会结构是国家与社会一体化，行政力量和行政基础在社会领域发挥主导作用。改革开放后虽然市场机制开始渗入社会领域，但是，行政力量和行政基础在社会领域发挥主导作用的格局依然没有太大改变。社会管理创新的一个重要内容就是发展公民社会，发展社会主义民主，壮大社会自治组织，使政权与社会矛盾之间有缓冲地带，有中间隔离层，这样可大大减少社会矛盾产生的数量，弱化社会矛盾对社会制度的直接对抗。现在，不少政府部门改进工作作风，在村委会居委会公共服务中心设立办事窗口，简化办事程序，方便群众，改善了干群关系。但是，有些政府部门不是去努力减少权力与社会矛盾的摩擦，而是在以“创新为人民群众服务”的名义下，不断扩充自己权责，并将权责下延到村组和居委会，减轻自己的工作责任，并由于财权不随事权下延转移而节省了成本。村组和居委会要“贴钱”替上级办事，倒过头来却还要接受上级“考评”，甚至会被“一票否决”，岂不是咄咄怪事？问题的严重性还在于村委会居委会原本是居民自治组织，现在由于上级职能部门将行政权力延伸至村委会居委会，加之村委会居委会干部名义上由选举产生，多数还是任命，工资由政府发放或由政府定，不少村委会居委会干部还是“异地交流”、“异地任职”，以及“大学生村居干部”由财政发工资，享有“准事业干部”或“准公务员”待遇，这样，无论在政府官员还是在老百姓眼中，甚至包括村委会居委会干部，都把自己当作“吃公家饭”的“政府工作人员”，基层民主和基层自治大为倒退。
　　九、重现代技术轻群众工作
　　加强和创新社会管理，说到底就是做人的工作，做群众工作。做好人的工作，做好群众工作，要讲究方式方法。现在有的地方的社会管理工作是“见物不见人”，重视物质条件建设，忽略思想政治工作，重视现代科技装备，忽视群众工作，认为只要将社会管理手段现代化了，就能有效防范和化解各种社会矛盾。殊不知，无论技术装备程度有多先进，无论解决社会问题的物质条件有多大改善，都不能取代党的群众工作的地位和重要性。当前一些地方，群众反映的问题越来越复杂，干部处理问题的方法却越来越简单；工作手段越来越专业，应付复杂局势的办法却越来越少；部门和干部的管理职能越来越强，对群众的服务意识却越来越差。有些干部作风不扎实，甚至存在官僚主义、形式主义等问题，政策落实有死角，或执行政策走了样。上情不能下达，下情不能上传，造成干群关系紧张。这些问题存在的一个重要原因，就是干部做群众工作的能力与水平不适应现实情况的需要。
　　紧密联系群众是我党最大的政治优势，脱离群众是我党最大的危险。我们要将加强和创新社会管理，作为新时期加强和创新群众工作来做。我们要按照胡锦涛总书记的要求，“始终把群众的利益放在第一位，在各项工作各个环节都细心研究群众的利益，关心群众疾苦，体察群众情绪，努力运用说服教育、示范引导和提供服务等方法，做好新形势下的群众工作，团结带领群众不断前进。领导干部必须深入基层、深入群众，特别是要到最困难的地方去，到群众意见多的地方去，到工作推不开的地方去，同那里的干部和群众一道，努力排忧解难，化解矛盾，打开工作局面”[3]（pp.371,372)。同时，“做宣传群众、教育群众的工作，要讲究方式方法，善于摆事实、讲道理，努力做到深入浅出、以理服人，使群众能听得明白、听得进去，真正产生实际效果。各级党委、政府和领导干部都要深入群众、深入基层，着力提高宣传群众、组织群众的本领，善于在服务群众的过程中做好宣传群众、教育群众的工作，把广大群众凝聚在党和政府周围，共同为促进经济社会发展而奋斗”[4]（p.317)。
　　十、重“属地管理”轻上级责任
　　现在不少地方管理实行“属地管理”制。“属地管理”作为行政管理的一种模式有其存在的合理性，然而，现实中一些地方往往把“属地管理”绝对化和模式化，把一切责任和矛盾都推给了社区，使基层不堪重负。从法律角度上说，社区受到法律赋予职能的限制，其职能大多只是服务性的而不是管理性的，某种程度上说其功能和职能还是不完善、不完整的，没有法律授权或没有管辖权，只是一个空间上的模糊概念。因此，把许多原本属于管理性的职能全部以“属地管理”的名义抛给基层去承担，就存在法理上的不合理。就以安全生产为例，相当部分经营场所、生产企业，街道一级政府或社区根本就没有管理（监督）的职能，而是由相关职能部门来承担的，然而一旦出现安全事故，“属地”的相关人员都要受到连带责任的惩罚，这显然有失公平，也解决不了实际问题。
　　现实中，属地管理存在的责与权分离、权与利分离的现象相当普遍，让基层行政处于两难的境地：一方面，没有法律授权的基层组织如果“积极作为”就会变成“乱政”和“扰民”，容易激化矛盾；另一方面，基层如果“不作为”又容易成为渎职的“第一责任人”。进退之间，怎么也找不到自己的位置，产生角色的错乱，变成了彻底的“无所作为”。近年来基层出现的种种问题和矛盾，其根源大多不是因为基层的不作为，而是因为基层无法作为，因为这些问题和矛盾往往与上级制定的有关政策有偏差或脱离实际有关，如不进行调整，有关问题或矛盾基层是难以解决的。现在有些地方在层出了问题或矛盾时，一些上级主管部门总是以“属地管理”为由将责任都推给了基层，让基层有苦难言，很少检讨自己的工作缺位或是失职，更不去反思政策是否有偏差?是否需调整?基层发生问题与矛盾,与上级的工作和政策是有密切关联度的，领导者思考这些问题,社会管理才能真正加强和创新。社会管理体制改革、完善和创新是党的十七届五中全会提出的重要任务，这是一项崭新、宏大的社会工程，又是一个紧迫、重要的战略课题，需要政界学界协同努力研究、探索与实践。本文对加强和创新社会管理建设中存在的一些误区进行了归纳与分析，目的在于希望推进社会管理的研究，进而有益地于实现社会管理建设工作科学化。
　　参考文献：
　　[1]关武君.天价维稳不是长久之计[J].改革内参（北京），2010，（15）.
　　[2]杨建顺.社会管理创新的内容、路径与价值分析[N].检察日报，2010,02,02.
　　[3]胡锦涛.在“三个代表”重要思想理论研讨会上的讲话（2003年7月1日）[G]//十六大以来重要文献选编（上）.北京：中央文献出版社，2005.
　　[4]胡锦涛.做好当前党和国家的各项工作（2004年9月19日）[G]//十六大以来重要文献选编（中）.北京：中央文献出版社，2006.[责任编辑：王篆]
　　
　　收稿日期：2011,09,04
　　作者简介：季建林（1949-），男，江苏南通人，中共南通市委党校教授；
　　戚小倩（1981-），女，江苏徐州人，中共南通市委党校讲师。

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