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【摘要】：中原经济区建设是中原大地固有的区域发展权。要实现中原经济区的协调、均衡和可持续发展，地方国家行政权必须充分发挥其积极性、能动性特质，同时检察机关也要积极履行检察监督的职能。只有这样，才能实现行政权力能动与检察监督的良性互动。但是检察权对行政权的监督不是无限的，它要受合法性、程序性及公益性的限制。
【关键词】：中原经济区；行政权力能动；检察监督
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1001-8204(2011)05-0044-05
当前，中原社会各界正在热议“中原经济区建设”这一核心话题。一方面，“中原经济区建设”的正当性需要进一步证成；另一方面，如何建设中原经济区也需要社会各界参与谋划。无论是正当性确证，还是相关举措的制定、贯彻和落实，法学界都应当有所作为。我国属于新兴市场经济国家，中原经济区在中国又属于欠发达地区。新兴市场经济体建设的特征是国家或政府能动模式，明显区别于自由市场经济体的市场“涌动”式发展模式。因此中原经济区建设中行政权力能动将贯彻于该区域发展过程的全过程。虽然行政权力能动能够极大地加快区域发展进程，但如果长期片面追求效率而忽视公平，无疑将会产生一些深层次的社会矛盾和问题，最终影响区域的和谐发展。为此必须在关注行政能动的同时适度引入具有司法属性的“慎思”制度和机制，以谋求效率与公平之间的动态平衡。检察机关作为宪法上的法律监督机关，是否能够胜任这一职责，非常值得研究。下面，笔者就从区域发展权、行政能动、检察监督及其相互关系等方面人手，深入剖析中原经济区建设中行政能动与检察监督的实证与逻辑关系。
一、中原经济区建设与行政权能动模式
(一)区域发展权视野下的中原经济区建设
中原经济区建设是对我国经济特区优先发展的适度修正和深刻反思，是各地方、各区域协调、可持续、均衡发展的必由之路，也是基于人权视角对区域均衡化发展的法哲学诠释。其实，早在1986年联合国大会就通过了《发展权利宣言》，该宣言指出发展权是一项不可剥夺的人权，其权利主体既包括个体也包括集体。
区域发展权具有层次性、渐进性、多元性和开放性。层次性是指区域发展权大体可分为初级阶段和高级阶段。初级阶段以满足生存权为主要目的，高级阶段以可持续发展、追求幸福和政治参与为主要目的。渐进性是指区域发展的不间断性和连续性。多元性是指区域发展权是一个概括性的权利，其权利内容极其广泛，包括政治、经济、文化和社会权利等方面的诸多内容。开放性是指区域发展权将随着区域和社会的发展而不断扩展自己的形式和内容。
从总体上说，中原经济区正处于区域发展的初级阶段向高级阶段迈进过程之中，即中原大地绝大部分居民的生存权已经得到基本保障，他们目前正处在由区域发展的初级阶段向高级阶段涌动的历史阶段。由此中原经济区建设应当立足本区域发展现状，充分利用区域资源优势，突出区域发展特色，尽早实现向区域发展高级阶段的过渡。
(二)中原经济区建设中的行政权能动原则
企业虽然是市场主体，但区域发展权的义务主体则是主权国家，地方政府在区域发展权实现过程中也发挥着一定的作用，但其作用效果和范围远不及主权国家。在新兴市场经济国家，各地区经济条件不同，加上国家特区政策、产业政策实施的积累，导致其区域协调、均衡及可持续发展的需求更加突出。我国作为世界上最大的发展中国家，区域不均衡发展的问题就非常棘手。这就迫切要求中央政府积极履行区域协调、均衡及可持续发展的职权。当然，中央区域发展的大政方针还要依靠地方政府的大力实施，这就是区域建设中的政府权力能动原则。
权力能动原则主要是指立法权、行政权在经济建设中要自觉地履行宪法、法律赋予其的职权，最大限度地保障和实现区域经济发展和满足人民日益增长的主观权利诉求。由于我国不存在利益集团游说启动立法程序的制度化规定，因此立法能动在我国受到很大限制。然而，“行政权具有立法与司法权所没有的某些属性，如积极性、主动性、倾向性、直接性、单方性、整体性、广泛性、经常性、连续性等”。由此本文所说的权力能动主要是行政权力能动。况且无论是中央立法还是地方立法，都要依靠行政权，特别是地方行政权的积极作为，才能保证产生法律实效。所以，本文讨论的权力能动主要是指地方行政权力的能动。
依照我国《宪法》和《地方组织法》的有关规定，地方各级人民政府的主要职权为：执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育、环保、城乡建设和财政、民政、民族事务、司法行政、监察等行政工作；执行本级人大及其常委会的决定、决议和上级国家行政机关的决定和命令；保护公民各方面的权利等。总之，地方行政机关的职权可以概括为“执行”两个字，即执行法律、行政法规和地方性法规，执行上级国家行政机关和同级人大及其常委会的决定、命令等。结合中原经济区建设，笔者认为，地方行政权力能动的作用范围主要集中在如下几个方面。
1.构建基本的公共服务体系。通过转移支付实现基本公共服务的均等化是中央政府的职责。中原经济区属于落后的农业地区或偏远山区，许多地方的财政收入还不能满足事业费开支。为此，中央政府会通过拨付地方财政转移支付资金，来保证中原经济区内人民群众能够享受与其他发达地区相同的基本公共服务，包括教育、卫生、基础实施建设等方面。目前，以均衡化为目的的财力性转移支付包括一般性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付和农村税费改革转移支付。中央转移支付资金下拨以后，其资金使用方向和使用效率都取决于地方行政机关的落实。
2.经济扶助法律制度。中原经济区是我国第一大商品粮基地。农业具有公益性质，它关涉亿万人的口粮、国家稳定、社会安定和进步等重大问题。近年来，我国不但取消了农业税，还参照世界上发达国家的做法，积极实施和启动了各项农业补贴制度，从2004年开始，党和政府对种粮农民实行种粮补贴，主要有粮食直补、水稻良种补贴、农资综合直补、农机购置补贴等。中央拨付地方财政的这些农业补贴资金是否足额拨付到位，还取决于地方政府扎实、认真地工作。同时，从中原经济区的历史及现状来看，有些地方并不适合从事工业生产和工业开发，比如一些自然保护区、人文旅游圣地及水源保护地等。为此，国家有必要动用财政手段来对这些地方进行一定的经济扶持，以支持其从事其他相关适合本地发展的产业，即生态补偿法律。生态补偿法律制度是国家对不具备工业开发条件的自然保护区给予一定数额的经济补偿的法律制度。循环经济法律制度是国家建设资源节约型、环境友好型社会的重要途径，是推进可持续发展战略的法律保障。2009年12月31日，国家发展改革委批复了《河南省循环经济试点实施方案》，它极大地调动了河南省各级行政机关投入到循环经济工作当中的积 极性。
3.经济监督法律制度。“经济监督是基于公共利益而对经济自由进行的必要补充。经济秩序越开放、越自由，经济立法和经济行政就越有必要通过警察法和秩序法的手段对其进行经济监督，以避免经济活动中产生的风险、危险和损害。”它包括食品与药品安全监督、一般产品质量监督、私有化监督、劳动监督以及环境保护监督等方面。这是传统行政权管理的范围和内容，是对自由工商业的适度修正和监管，同时也是为了更好地保护社会大众的生存权、健康权，维护市场秩序正常运转的必然要求。
4.经济规划法律制度。经济规划是国家和地方政府对经济进行的主动设计，是对经济过程跨领域、跨行业计划性的协调。就其性质上来说具有未来性和开放性。它包括产业规划、土地利用总体规划、财政和预算规划、区域经济与技术协作规划等内容。中原经济区建设离不开地方政府针对自己的区域和资源优势进行前瞻性的产业规划和土地利用总体规划。为了更好地利用公共财政和提供更好的公共服务，地方政府也要适时进行财政、预算规划，以此来引导和规范人们的投资和消费方向。这些都离不开地方行政权力的积极“有所作为”。
5.经济信息法律制度。经济信息是一个非常宽泛的概念，它包括经济观察和经济统计，这属于取得信息的过程，同时也包括收集、扩散、评估信息向经济行政部门、其他公共机关和私人经济主体提供信息的活动。经济信息是经济行政的基石，经济信息法是经济行政立法和严格执法的前提和基础。在信息社会，经济信息的收集和发布已经超越了传统私人事务的范畴，它已经成为各级政府应当履行的一项重要公共服务项目。为此，在中原经济区建设中，地方行政机关也应当积极履行收集、扩散、评估和发布的义务。
二、检察权监督行政权的必要性
在中原经济区建设中，行政权力必须采取能动模式，否则中原经济区建设就不能取得实质性的突破。但从另一方面讲，行政权力能动也应受到一定的制约。否则就会出现盲目追求效率而忽视公平的后果。经过几十年的改革开放，目前我国已经放弃了“效率优先兼顾公平”的价值取向，而是改为“效率与公平的有机统一”。行政权所追求的首要价值取向是效率，而具有司法属性的检察权所追求的价值取向则是公平。为此，笔者认为，在中原经济区建设中，在充分发挥行政权力能动的同时，也要倍加关注检察权对行政权的检察监督，只有二者有机地统一起来，中原经济区建设才能在追求效率的同时，避免产生大的公平隐患。
(一)行政权能动亟待检察监督的实证考察
近年来，随着我国社会主义市场经济体制的逐渐确立，市民社会与政治国家二元化的结构体系也逐步形成。人们的公民意识日益觉醒，其自觉保护其合法权益、参政议政的兴趣和能力也日渐提高；市民社会对政治国家的作用范围的限制也日益显现。然而，由于受传统官本位思想作祟及片面追求经济发展效率，个别地方、行业和行政机关工作人员侵害和漠视人民群众利益的事件和恶性案件还时有发生，个别案件甚至还演化成震惊全国的大要案或群体性事件。总体来看，地方行政权的失范集中体现在如下几个方面。
1.在集体土地征收和城市房屋拆迁过程中，无视法律、法规和规章的具体规定，态度蛮横、工作方法简单，片面追求效率而忽视公平，在没有公平补偿到位的前提下，强制征收、强制拆迁和强制施工。这种行政行为严重侵害了人民群众的知情权、参与权、财产权和生存权，必须依法严肃查处。
2.一些行政机关及其工作人员极其不负责任，无视自己的经济管理与监督职责，该作为时不作为。在环境污染监管、食品药品监管及其他行政执法过程中，严重渎职失职，严重侵害广大人民群众的环境权、健康权及其他合法权益。上述失职行为使有关经济行政监管的法律、法规大打折扣，成为纯粹供法律界人士研读的“具文”。最近震惊全国的“瘦肉精”事件就是例证之一。
3.个别国家工作人员利用手中的行政审批等权力资源及地位形成的便利条件，在项目审批或工程建设中，吃拿卡要，或接受商业贿赂，扰乱公平竞争等市场经济活动，玷污职务行为的廉洁性，严重影响了平等竞争与开放有机统一市场经济秩序的构建，败坏了中原经济区的整体形象，对招商引资产生极为负面的不良影响，制约了中原经济区的健康、快速发展。
(二)检察权监督行政权的规范分析
1.权力会产生腐败，绝对的权力，绝对会产生腐败。主动性、积极性且掌握强大物质和精神资源是行政权的重要特征。在中原经济区建设中，一方面，行政权力必须能动起来，特别是要积极履行前文所阐述的各项公共服务及行政管理职责；但另一方面，基于行政权力运行的自身规律，地方行政权又必须自觉接受来自相关部门的有效制约和监督。只有这样才能形成行政权能动与检察权有效监督的权力良性运行机制。
2.我国几千年来均奉行“超职权主义”的行政权力运行模式，它是我国政府行为一直效率很高的重要原因。然而，这种“超职权主义”的行政权力运行模式也确实存在一定的“人治”隐患。这不得不引起人们对片面追求效率而忽视公平的质疑和深刻反思。改革开放之后，我国长期秉承“效率优先，兼顾公平”的价值取向，效率往往成为法律、政策制定的核心价值追求。由此“超职权主义”的权力运行机制不但没有受到清洗，反而再度获得适宜的生存土壤，焕发了新的“生机”。加上各地方政府之间的经济竞争日趋加剧，所以，“超职权”行政权力能动一度成为见怪不怪的正常现象。比如强制拆迁，强制征收等都是地方行政权力能动的典型代表。为有效纠正这种错误做法，必须有一个适当的机关对地方行政权给予强有力的监督，以实现效率与公平的有机统一。
3.中国检察权的特质决定其比较适合对地方行政权实施制约与监督。一是检察权具有司法属性。在人民代表大会制度下，检察权隶属于各级人民代表大会，其与审判权、行政权及军事权相平行。《宪法》第129条规定，检察院是国家的法律监督机关。《宪法》第131条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这从宪法上清楚界定了检察权适用法律的司法属性。与此相呼应，《检察院组织法》及三大诉讼法均赋予检察机关在刑事诉讼、民事诉讼及行政诉讼中的职权、地位和法律活动。在司法知识培养和训练上，检察官与律师、法官一样，都要通过司法考试，并接受一定时期的法律适用技能培训，因此检察权与审判权一样都是理性、公正和神圣的化身和缩影。从反面来说，“检察权是一种程序性的权力，而不是实体性的权力。检察权的行使只与当事人中间产生程序上的权利义务关系”。它只是启动行政机关的“慎思”程序，不会对公民、法人或其他组织的实体权利产生实质影响。尤为重要的是，检察机关虽产生并隶属于同级人大，但其与下级检察机关之间是领导关系。这种检察一体化的权力运行机制为保证其对同级行政机关监督的实效，根除同级 监督带来的地方保护主义羁绊提供了重要的法制保障。总之，由地方检察机关行使对地方行政权的检察监督比较适合中国国情。
总之，加强地方行政权的检察监督，是构建中原经济区平等竞争与开放有机统一的社会主义市场秩序的客观要求。建设中原经济区离不开地方行政权力的能动。反过来说，如果没有检察权对地方行政权的制约与监督，地方行政权就极有可能失控，最终将会严重阻碍中原经济区的协调、健康及可持续发展。同时，加强行政权的检察监督，也是保障公民的合法权益和诉求的制度基础。从宪政建设的宏观视角来看，加强行政权的检察监督，也有利于检察机关自身法律监督宪政地位的理性回归。
三、检察权监督行政权的范围、方式和限度
(一)检察权监督行政权的范围
检察权监督行政权的范围应突破原来的职务犯罪侦查的限制，一般违法行为也应一起覆盖。不但要加强对具体行政行为的检察监督，抽象行政行为也要纳入监督的视野之内。除了典型行政法律行为以外，那些尚未被类型化的“准行政行为”及“行政事实行为”都应涵盖其中。检察监督的重点不仅应当放在滥用职权上，那些失职渎职等严重不作为的行政行为也应引起检察机关的高度关注。具体来说，检察权对地方行政权能动的检察监督应当主要放在如下几个方面。
1.近年来，个别地方人民政府为了片面地追求经济发展，超越国家宪法、法律、法规制定了一些所谓的“红头文件”。这些“红头文件”的大致内容包括几个方面：以乱收费、乱摊派、乱集资为代表的侵害群众财产权益，以保护地方经济发展为名限制公平竞争的地方保护主义，等等。这些抽象行政行为的侵害面大、危害严重且负面影响持久，况且这些抽象行政行为尚未纳入到行政诉讼法的受案范围之中，如果不赋予检察机关将其纳入检察监督的范围，人民群众很难获得及时有效的救济。
2.在进一步强化传统职务犯罪监督的同时，各种一般违法的具体行政行为也应全部纳入检察监督的视野。以前，检察机关对行政机关的检察监督仅限于职务犯罪侦查。这种监督模式严重削弱了检察机关对行政机关的监督范围。比如对各种侵犯人民群众合法权益的一般违法行为检察机关只能爱莫能助。如果能够将所有具体行政行为全部纳入检察监督的视野，无疑将会扩大其检察监督的范围，增加其监督的效能，同时也能更好地保护公民、法人或其他组织的合法权益。
3.那些行政机关消极不作为的失职渎职案件应当逐渐纳入到检察监督的重要内容之一。当前，随着我国社会主义市场经济秩序的逐步完善，人民群众对食品、药品安全及环境保护的要求日益提高。与此同时，对地方国家行政机关严格履行食品、药品监管法律、法规的主观法权诉求也随之提高。然而，在法制实践中，一些部门的领导和行政管理人员还未保持清醒认识，他们无视人民群众的生命、健康及环境权利保障诉求，不忠诚履行宪法、法律授予的职权和职责，严重侵害了广大人民群众的切身利益。
(二)检察权监督行政权的主要方式
加强检察权对地方行政权的检察监督，不仅要适度拓展检察权作用的范围和领域，还要增强检察机关相应的职权和职能。在现有宪法、法律框架下，我国地方检察机关还应增加或强化如下职能，以强化检察监督的实效。
1.职务犯罪侦查与预防并重。我国《刑事诉讼法》第18条明确规定：“贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵害公民民主权利的犯罪由人民检察院立案侦查。”这是法律授予检察机关实施职务犯罪侦查的直接法律依据，同时也是检察机关通过职务犯罪侦查对行政机关进行进一步监督的基本方式。然而，检察监督的重点不仅仅是职务犯罪侦查，职务犯罪预防工作也非常重要。毕竟惩罚腐败分子不是检察监督的目的，督促行政机关及其工作人员正确履行职责，保护公民、法人或其他组织的合法权益才是其根本宗旨。在许多情况下，职务犯罪所造成的损失未必都能得到修补，比如精神损失就是如此。
2.刑事公诉与民事行政公诉并举。刑事公诉权是检察机关的传统权能。一方面，刑事公诉权既是对公安侦查机关的检察监督，另一方面，检察机关对职务犯罪侦查的案件，如果犯罪嫌疑人确实构成犯罪，需要依法追求刑事责任的，也应依法提起公诉。除了传统的刑事公诉以外，近年来，各地尤其是河南检察机关在办理国有资产流失、环境保护案件等涉及国家利益、社会公共利益及不特定相对人利益的案件中，对于那些没有受害人起诉或者不适合个人起诉的民事、行政违法行为，通过提起民事、行政公益诉讼进行了不少有益的探索。我国目前尚未建立起检察机关提起民事行政公益诉讼制度，但在大陆法系国家，由检察机关行使民事行政公益诉讼的做法比较普遍。我们也可以积极探索，以便在民事、行政诉讼法修改时及时把这一好的行政权力监督制度法典化。
3.抽象行政行为合法性审查启动权与检察建议权。为清除地方部门利益、地方保护主义，遏制地方“红头文件”所造成的人民群众合法权益大面积受到侵害的现状。同时也是为了根除基层群众集体“上访”群体事件的频频发生，应当为地方检察机关配置新的权能，即赋予检察机关对违宪或违法的规章以下的抽象行政行为的合法性审查权。合法性审查权是指检察机关向有权机关提出的针对规章以下抽象行政作为的合法性审查的启动权。
检察建议权是许多国家检察机关所享有的重要权力。在我国有学者认为：“为了发挥法律监督的功能，检察机关对于在办案过程中发现的妨碍法律正确实施但又尚未引起法律责任的情况，以及可能导致违法行为再次发生的因素，检察机关通过检察建议的方式，向有关机关或者人员提出改进或者纠正的意见，要求其消除妨碍法律正确实施的情况，以免违法行为再次发生，是检察机关履行法律监督职责的一个重要手段。”由于本文所倡导的检察权对行政权的检察监督把所有行政行为都纳入到检察机关的监督范围之内，由此必须赋予检察机关向有关行政机关提出检察建议的权力，以便形成职权与职能相统一的权力结构模式。也只有如此配置检察职能，才能使检察机关对一般行政违法行为的监督产生实效。
(三)检察权监督行政权的限度
虽然笔者把检察机关对其对行政权的监督扩展到了所有行政行为，但检察权对行政权的监督依旧应是有限度的。具体来说，检察机关对行政权的监督应当遵循如下权力界限：
1.行政行为合法性限度。我国《宪法》明确规定检察机关是国家的法律监督机关。从这一宪法界定可以看出，检察权的作用方向是保证法律的正确实施，检察监督是检察权对法律执行行为及执行结果的监督。行政机关是法律实施的主要机关，由此检察权对行政权的监督，应当被界定为对行政机关执行法律、法规的合法性监督。一般认为，行政行为不但要合法，而且要符合比例原则，即行政行为的合理性。同审判权对行政行为的司法审查一样，检察机关对行政行为的检察监督也要受合法性原则的限制，行政行为是否符合比例原则属于行政自由裁量的范围和内容，它不应被纳入检察监督的范围。
2.程序性限度。无论行使职务犯罪侦查权、公诉权，还是其行使检察建议权、抽象行政行为合法性审查启动权，检察机关的权力作用方式均具有程序性特征。检察权的这种特征决定了其不能越俎代庖代替行政机关行使能够对公民、法人或其他组织产生实质性影响的行政行为。所以，程序在这里又成为检察权行使的一个重要限制。
3.公益性限制。“在现代社会，检察机关或检察官被称为公共利益的代表，即检察机关或检察官是以维护公共利益作为自己立身之本的，因而维护公共利益(简称公益)，就成为检察机关或检察官行使检察权的又一项重要原则。”需要注意的是，检察权行使的公益原则不但要求其考量国家利益、社会公共利益，而且要求其必须高度关注公民个人权利。作为公共服务提供者的行政机关及其工作人员有尊重和保护公民个人权利的职责，如果其不依法履行职责，就是对社会公益的侵犯，就应当纳入检察监督的视野。
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发表于 2020-5-24 09:17:51
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