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【摘要】：党的十七大为中国行政法学理论的发展指明了方向，对构建与完善中国行政法学理论意义重大。综合运用实证分析、比较分析等方法，研究依法行政下的政府管理理念、行政机构间的协调配合机制以及行政权力正确行使的制度保障。提出今后行政法学阶段理论要尽快实现从“干涉行政”到“服务行政”的转变，行政主体理论要紧紧围绕大部门体制改革思路进行构建，进一步完善公共参与和行政公开行政程序理论。
【关键词】：十七大；服务行政；大部门体制；行政程序
中图分类号：D920.11 文献标识码：A 文章编号：1000－2731(2011)05－0135－06
党的十七大是在我国改革发展关键阶段召开的一次十分重要的大会。十七大报告对科学发展观的时代背景、科学内涵和精神实质进行了深刻阐述，对深入贯彻落实科学发展观提出了明确要求，为新时期我国各行各业的建设和发展指明了道路。十七大报告中提出的建设服务型政府，探索实行职能有机统一的大部门体制，确保权力在阳光下运行，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设的思路和理念，为我国行政法学理论发展指明了方向，对构建与完善我国行政法学理论意义重大。
一、服务型政府理念促使行政法学阶段理论从“干涉行政”向“服务行政”转变
十七大报告中强调要推进依法行政，而如何处理消极行政与积极行政的关系是建立现代政府基本目标――依法行政的一个重要方面。西方国家依法行政的实现过程经历过一个从消极行政到积极行政的转变，其行政法学也经历了从“干涉行政”到“服务行政”的发展演变轨迹。消极行政阶段的行政特点是“干涉行政”，其理论体系的核心概念是行政行为，将政府的行政行为作为国家政府进行社会治理的手段，关注的主要问题是行政行为的合法性；其口号是“管得最少的政府是最好的政府”，政府仅充当消极“守夜人”的角色，行政职能主要涉及维持公共秩序，处理国防、外交等事务，其行政手段与方式主要是为了保障公共秩序对公民个人的管理；其行政主体基本限于国家行政机关。对“干涉行政”的关注事实上构成了传统行政法学的基础，这一传统的干涉行政时期又被称作古典行政法时期。到积极行政阶段，国家进入了社会福利阶段，行政呈现出“服务行政”之特点。最初提出“服务行政”概念的是德国行政法学家厄斯特・福斯多夫(Ernst forsthoff)，他认为19世纪以来社会经济的发展，人们仅凭自己所能有效掌控的资源，已经不足以维持自己的生活，这样就产生了人们的“社会依赖性”，由此提出了“生存照顾”概念，认为生存照顾经历了从个人自求生存发展到团体负责，又进而发展到政府负责的历程。为了使现代国民拥有良好的生活条件，政府的责任扩大了很多，延伸到经济生活之内，服务行政由此兴起。“服务行政”对传统的“干涉行政”形成了巨大冲击。它奉行“提供良好服务的政府才是最好的政府”的理念，政府的角色要从管理者转变到服务者上来。对行政法治的理解也随之发生了变化，要求行政权力不仅可以“行善”，而且不能“作恶”。这一时期被称为新行政法学时期。当然，和其他社会转型不同的是，“服务行政”时代的到来并不是以“干涉行政”的没落为条件，相反，却是以其为基础的。没有“干涉行政”，则谈不上“服务行政”，如果说“干涉行政”是行政法治的基本形态的话，那么“服务行政”则是行政法治的高级形态。
经过20余年的发展，我国行政法学已经发展成为一门体系较为成熟的部门法学。但是从行政法学的研究内容来看，总体上依旧属于“干涉行政”时代，整个行政法学理论体系依旧是围绕行政行为这一核心概念展开的。行政主体的权力要素、现行行政诉讼受案范围以及行政诉讼合法性审查原则都表露出行政法学“干涉行政”的特点。行政法学理论中有关行政指导、行政合同等“服务行政”方面的理论研究还处于译介西方法的阶段。因为我国政府长期对“服务行政”理论缺乏迫切需求，所以有关“服务行政”方面的行政立法也相应滞后，将西方“服务行政”理论结合我国实际进行理论创新的研究成果也相对薄弱。这一传统“干涉行政”的理论体系已经不能完全满足实践的需要，而以“干涉行政”为基础，以“服务行政”为特点的新行政法理论体系还没有真正建立起来，“干涉行政”下的官民关系定位与建立和谐社会下官民关系要旨还有一定距离，尤其是在公共卫生、公共环境等社会公共领域中，社会对政府能够提供有效公共服务的依赖已经充分得以凸现。一个良好的政府不仅是一个合法的政府，更是一个能够有所作为的政府已经愈来愈成为人们的共识。
十七大报告在强调推进依法行政的同时，提出要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，服务型政府理念得以正式提出。对于如何具体建设服务型政府，十七大报告同时指出：“健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。”“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”可以看出，十七大报告已经充分体现出“提供良好服务的政府才是最好的政府”的理念，标志着未来我国政府职能正在试图从“干涉行政”向“服务行政”转变。因此，十七大报告内容和精神必然会有力促进我国行政法学尽快实现从“干涉行政”阶段向“服务行政”阶段的整体转型。行政法学除了要继续关注执法部门的行政处罚、行政强制等传统干涉行政行为外，还要充分重视对公共卫生、公共环境、公共医疗等有关公共服务法律活动的理论研究。例如，食品安全问题关系到老百姓的身体健康，针对当前基层食品安全监管体系仍不健全的现状，2011年国家将食品安全信息报告纳入基本公共卫生服务项目之中。通过实施“国家基本公共卫生服务项目”，使城乡居民逐步享有均等化的基本公共卫生服务。如何从法律上更好的启动、规范这种服务行政是今后留给行政法学界需要思考的课题。
二、大部门体制改革思路为今后行政主体理论确立了研究重点和研究方向
行政主体理论是我国行政法学理论体系中的重要组成部分，其研究始于20世纪80年代初，是应行政诉讼理论中对被告资格的抽象化以及有关行政组织研究角度变化的需要而发展起来的，主要包括行政机关和法律、法规、规章授权的组织两块内容。从目前我国行政法学整体研究态势来看，现行行政主体理论研究热点主要集中在法律、法规、规章授权的组织上①，而作为行政主体理论的基础和重要组成部分的行政机关理论研究则显得相对不足，现有研究更多是从静态角度在组织法方面对行政机关的机构设置及职能定位进行事实上的描述，极少从实证研究的角度对行政机关机构设置的合理性及职能存在的交叉重叠问题进行系统研究，对于政府职能调整与行政主体理论研究的关系缺乏应有的阐释。虽经历了自1982年开始的五轮政府机构改革，但行政 机关理论研究中存在的上述问题基本上没有大的改观②。长期以来，随着行政机关的地位、影响和权能的不断变化，政府职能被不断地进行简单的切割划分和调剂配置，越切越细。政府部门往往根据现行组织法的规定，在政府职能有所增加或有所强化的情况下增设相应的职能部门。然而，法律在授予设立职能部门权力的同时，却没有对部门设立的理论正当性以及设立后部门之间、部门与政府之间的权限划分问题作出界分，导致政出多门，相互间缺乏协调沟通机制的现象严重。例如，我国传统食品安全监管模式以分段监管为主、品种监管为辅，执法主体众多，涉及工商、质监、农业、畜牧、卫生、粮食、食品药品监督、商务、公安、城管、建委、教育等部门，职能交叉重叠的问题长期存在。一些部门对有利可图的事争着管，无利可图的事互相推诿不愿管。以违法使用添加剂生产出来的豆芽为例，按照《农产品质量安全法》，归农业部门管；按照《消费者权益保护法》，归工商部门管；按照《食品安全法》，归质监部门管。但现实中，农业部门认为是一般食品生产加工环节的问题，应该归质监部门管，流通环节出了问题，应该归工商部门；质监和工商部门认为豆芽是豆子发的，是农产品，应该归农业部门。在缺乏法律协调解决机制的情况下，对于上述机关而言，管或不管都可能产生违反行政法治原则的后果。从行政法治角度来看，现行行政机关设置不仅客观上会增加行政成本，容易导致行政机关之间的职权重叠或交叉，使行政机关之间产生争权或扯皮现象成为可能外，也给公民行使诉权时如何确立被告以及责任承担带来很大难度。例如，对上述管理权限争议问题，如果行政机关都不管，社会公共秩序将难以维护，行政机关本身也是一种不作为行为；如果行政机关都要管，行为人的权益将难以保障，到底应该告谁也显得无所适从。显然，行政机关的设置根本上不利于提高行政效率和保护公民的权利。
基于现行行政机关设置存在上述问题，党的十七大明确提出：“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间的协调配合机制。精简和规范各类议事协调机制及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。”为贯彻党的十七大关于加快行政管理体制改革、建设服务型政府的要求，十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，在着眼推动科学发展、保障和改善民生、加大机构整合力度、探索职能有机统一的大部门体制等方面迈出了重要步伐。由此，大部门体制改革被提到了议事日程。从世界范围来看，这种大部门体制的合理性也为西方法治发达国家的实践所证明。事实上，大部门体制主要是发达国家中央政府采用的一种组织形态，通过扩大部门职能或者整合相关部门，把本来是部门和部门之间的关系变为部门内部的关系，从而减少行政协调成本。比如，美国农业部的职能就涵盖了我国农业部门、水利部门和林业部门的职能，体现出“大农业”的概念。德国联邦政府根据社会发展的需要对一些部门进行了跨度较大的整合，形成了大交通、大农业、大保障和大环保的部门模式。在发达国家，内阁组成部门一般在11～18个之间，较为精干，其原因除了政府管得少外，实行大部门体制是一个重要因素。如美国联邦政府在2003年前，内阁长期保持14个组成部门。英国部门数量维持在18个左右。法国自第五共和国以来，每届政府基本稳定在15个部门左右。日本政府在2002年将原来的1府22省(厅)合并为1府12省(厅)。从国内来看，一些地方已经先行试点改革，对大部门体制进行探索实践。譬如，2008年底，长沙打破食品安全原有“分散、分段”的监管格局，在国内地方政府中率先成立食品安全委员会，统筹工商、质监、农业等部门的有关职能，打造区域性“大食品安监”。只要涉及食品安全，食品安全委员会纵向可以调动各区、县(市)，横向可以指挥职能部门。“大食品安监”的推行，给监管层面带来的变化十分明显：由多个农、畜产品质量检测中心环环相扣、层层把关形成的产品检测网络很快建立并趋于成熟。而逐步健全的法规制度体系，则让周边边远农村都有了食品安全“信息员”，乡村流动厨师掌勺“红白喜事”需持证上岗，做的每一道菜都要在乡村食品安全“信息员”的监督下取样放进冰箱保存24小时。有力地促进了城乡食品安全监管一体化的进程。
可以看出，我国行政机关体系面临着一次较大的调整，调整的主要手段是设立统一的大部门体制，调整的主要目的是减少政府部门间的摩擦协调成本，提高行政效能，变部门之间“扯皮”为部门内部协调，使得执法主体真正做到权限明确、权责一致①。如果说过去是通过增设行政机关的方法来解决权限之争的话，未来则是通过设立统一的大部门体制的方法从主体上消解行政机关之间的权限之争。由此，行政法学中行政主体尤其是行政机关理论研究，必须依据大部门体制改革思路来确立研究重点和研究方向。(1)要关注非行政机关的组织在行政主体理论研究中的作用。大部制成功的关键有两条，一要管得对，二要管得少。其中管的少即政府要不断分权于社会，以提高社会自治度，与此相应，我国公共行政的主体呈现出多元化的趋势。这种多元化的趋势其主要的形式和途径有下述诸种：第一，通过法律、法规、规章授权非行政机关的组织行使国家行政职权；第二，行政机关委托非行政机关的组织行使国家行政职权；第三，社会公共组织根据内部章程行使公共权力。在上述公共行政主体中，按照我国目前的法律及其解释，只有法律、法规、规章授权的组织是行政主体，而其他主体都不在行政主体之列。然而，随着我国市场经济体制的进一步扩展和深化，这种公共行政主体的多元化趋势必然更强，因此，我国的行政主体理论适应社会需要进行变化的时候已然来临。(2)要关注行政机关在行政主体理论研究中的作用。大部制改革的核心是行政机关政府职能的整合和转变，在整合和转变政府职能的前提下来调整和改革政府机构，以使政府机构能更好地履行政府职能，更好地适应建设服务型政府的要求。随着大部制改革的推行和逐步深入，有关行政机关的设置、种类、相互之间的关系、职责权限以及与此相关的复议管辖、适格被告等理论及制度研究将成为今后行政主体理论研究的重点和核心。
三、行政民主化的要求促使公共参与、行政公开理论研究向纵深发展
和西方法治发达国家相比，重实体、轻程序是我国政府法治实践和行政法律制度的重要特点之一。虽然近年来在行政法学界的大力推动下，我国行政程序法治实践取得了一定的成绩，地方行政程序立法如火如荼，但总体上来看，依旧没有实现质的突破，法律层面依旧在为是否启动行政程序法典的制定而反复论证，我国的行政法依旧面临着“程序饥荒”。“因此，在中国行政管理过程中的非规范化倾向甚浓，行政活动没有规范的程序，不讲程序，有程序也可以随意违反的现象较为普遍，其结果反而滋 长、蔓延了官僚主义和行政腐败。”其中原因除了行政法律制度设计本身有待完善外，另一个重要原因还是传统“官本位”思想在作怪，政府在观念上不够解放，政府自身对程序的重要性认识欠缺，程序法治建设缺乏政府的自觉推动。在我国政府推动型法治建设模式下，政府的这一程序观念使得我国行政程序法相关理论研究很难深入下去。行政程序法的理论研究总是给人一种隔靴搔痒的印象。作为行政程序法治不可或缺的行政公开和行政参与制度更多地表现为一种愿望。
石破惊天，党的十七大提出要完善各类公开办事制度，提高政府工作的透明度和公信力，首次正式公开提出了要确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。郑重表明了行政公开、透明是建设阳光政府、法治政府和服务型政府必要的制度保障，对于实现民主行政和法治行政，促使行政机关积极、高效地为公民和社会提供行政服务，防治行政权力腐败具有重要作用。让权力在阳光下运行，也是中国共产党自觉吸收人类优秀法治建设成果的伟大进步，必然会带来中国政府法治意识的一次重要飞跃。执政党的这一明确表态无疑会促进行政公开理论的深入研究。可以说，在今后相当长的一段时期内，行政程序透明和政府信息公开的立法和制度创新，必然成为新时期行政管理和行政法制革新的基本要求。怎样才能让权力在阳光下运行必将构成行政公开理论研究的热点和重点，这将极大增强行政程序理论研究的实效性。
同时，党的十七大还指出：“要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权。”“把政治协商纳入决策程序，完善民主监督机制，提高参政议政实效。”这其中蕴含了深刻的协商民主的思想，表现出了一种协商民主的思维倾向。作为20世纪末期西方政治学界兴起的一种新的民主理论范式，协商民主理论是建立在有限理性主义的基础之上的，强调尊重公民的利益表达、促进广泛的参与，从而使决策更民主、更完善，尽可能地消除个人偏私，达到相对理性的结果。相对于间接民主、代议民主和远程民主，协商民主真正实现了公共利益的决策。通过协商民主，赋予了立法和决策以合法性，培养了公民尊重、宽容、妥协、节制等美德。同时，协商民主制约了行政权的膨胀。协商民主认为，行政权膨胀的关键是行政机构获得了制定规则以确定公共政策的内容而无须承担同等民主责任的问题。制约行政权膨胀的恰当途径是施行协商民主。真正的公共行政需要在讨论和决策中实现公开性、平等和包容的最大化。只有协商模式才能规范建构现代公共行政。和选举民主相比，协商民主更强调公共决策中多元观点之间的相互对话与妥协，是公共决策合法性和有效性的重要制度保障。而选举民主更强调的是人民对于某个中心观点的态度。虽然在对某个中心观点表态时，也存在一些讨论等，但这本质上不是多元观点之间的相互对话，依旧是围绕某个核心观点展开的。由于理论上长期注重选举民主而忽视协商民主，所以很多旨在实现民主决策的制度本质上缺乏协商民主的要素，从而使制度的设计与制度的目的出现背离。例如，我国当前社会中出现的诸多价格听证会几乎变成了变相的涨价会，人们对这种一听证就涨价的程序民主机制已经显得有些失望和麻木了。虽然从形式上看价格听证会完全符合选举民主的要素，但为什么结果总是涨价呢?其本质原因在于整个价格听证过程缺乏协商民主思想。虽然我们不能说政府召开听证会的目的就是为了实现涨价这种偏私，但是很显然，听证会就是在想涨价这种利益驱动下召开的。在听证会中，大家只是被动地对应当涨价进行投票，而不是涨价、降价、原价等几种观点之间的对话和协商。一个具有正当性的价格听证会，应当是在各种观点充分对话、辩论的基础上，再对各种观点进行投票。因此，协商民主思维除了对宪法民主制度有所影响外，也为行政法学中公共参与理论的发展指明了方向。有关如何有效实现公共决策中的公众参与正在成为行政法学界的新的理论研究热点。这无疑会从根本上促进我国政府的行政民主化进程。
从上述三点可以看出，十七大报告已经论及我国行政法学理论的主要方面，对行政阶段、行政主体、行政程序等理论无疑都会产生重要的影响，为行政法学界更好地开展有针对性的课题研究、更好地为建设和谐社会服务奠定了理论基础和指明了发展方向。
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发表于 2020-5-24 15:00:53
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