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摘 要：金融危机暴露出美国既有消费者金融保护制度的不足，加深了各界对金融领域的公平、安全和效率之间辩证关系的理解，彰显出保护消费者对金融安全的重大意义。在此背景下，《2010年消费者金融保护法》应运而出，由此形成了美国保护消费者金融立法与监管权力配置的新格局。该法规定消费者金融保护局的权力包括一般权力、特定权力和执行权，主要变革包括专设消费者保护机构并统一实施消费者保护职能、首次界定金融产品或服务消费者的范围、对消费者进行区别性保护及专门保护的要求、调动社会力量参与消费者保护工作以及规定金融机构在消费者保护方面的义务和责任等。这一立法对我国消费者金融保护工作有一定的启示意义。
关键词：消费者金融保护法；消费者保护；金融产品或服务
中图分类号：F831.12 文献标识码：Ａ 文章编号:１００３－９０３１(２０11)12－００55－０4 DOI:10.39 9/j.issn.1003-9031.2011.12.15
2010年1月，美国参议院通过了金融监管改革法案：《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》（The Dodd-Frank Wall Street Reform And Consumer Protection Act，以下简称《法案》）。《法案》针对次贷危机以来暴露出来的金融立法及监管上的弊端，要求设立金融稳定监管委员会（Financial Stability Oversight Council, FSOC）以及在美联储之下设立消费者金融保护局（Consumer Financial Protection Bureau, CFPB），并规定了包括调整金融监管权力、限制商业银行自营交易、加强消费者金融保护以及强化金融衍生品交易管理等在内的一系列新措施。《法案》共十六篇，其中第十篇为《2010年消费者金融保护法》①（Consumer Financial Protection Act of 2010，CFPA），共八章100款，集中围绕金融产品消费者保护做了全面的规定。本文在介绍CFPA的实施背景、主要内容以及在消费者金融保护方面新举措的基础上，阐述CFPA对我国的影响及启示。
一、CFPA的实施背景
美国自20世纪 0年代以来一直重视对金融产品和服务消费者的立法保护。一方面，美国出台《消费者信用保护法》、《家庭平等贷款消费者保护法》等专门法案集中规定消费者金融保护条款。另一方面，在大量的金融立法中规定了包括保护个人隐私、信息披露以及禁止交易歧视等反映消费者保护原则的条款。例如，美国联邦贸易委员会1911年通过的《公平信用报告法》就于199 年、2002年和2003年分别作重大修改，强化了保护个人隐私、维护消费者权益的原则。此外，涉及保护消费者内容的金融立法还包括：《诚实借贷法》、《未经申请信用卡法》、《公平信用结账法》、《住宅抵押披露法》、《消费者租赁法》、《平等信用机会法》以及《选择性抵押借款对等法》等。在新法出台前，根据联邦监管机构设置和权责分配，拥有涉及消费者金融保护职能的机构包括：联邦储备委员会（FRB）、联邦贸易委员会（FTC）、证券交易委员会（SEC）、联邦存款保险公司（FDIC）、全国信用合作社管理局（NCUA）、货币监理署（OCC）、节俭监督办公室（OTS）以及住房和城市发展部（DHUD）等。
2001年以来的金融危机充分暴露出美国既有消费者金融保护制度的不足，集中体现在：金融机构的规模和控制力不断增加，金融创新（尤其是金融衍生品方面）使得金融产品和服务的专业性、技术性愈加突出，消费者金融在金融市场交易中的信息弱势地位也更加明显。加上有效监管不足，消费者处境十分不利。此次危机，进一步加深了各界对金融领域的公平、安全和效率之间辩证关系的认识和理解，使之深刻意识到保护消费者对于金融安全的重大意义。在此背景下，《2010年消费者金融保护法》应运而出，由此也形成了美国保护消费者金融立法与监管体系的新格局。
二、《2010年消费者金融保护法》的主要内容
CFPA除了定义性规定外，从A到H共有8个分篇，分别是：（1）消费者金融保护局；（2）保护局的一般权力；（3）保护局的特有权力；（4）州法律的保留；（5）执行权；（ ）职责转移、人员及过渡性条款；（1）管理改进；（8）修正性条款等。CFPA主要内容以消费者保护为主旨，围绕消费者金融保护局的职权运作展开。
CFPA全面列举以往联邦层面的消费者金融法律，并统括性授权消费者金融保护局实施其中消费者保护条款，以管理消费者金融产品和服务的提供行为。在介绍CFPA主要内容之前，首先明确“消费者”和“消费者金融产品和服务”两个基本概念。根据立法，“消费者”仅指个人或者服务于个人的代理人、受托人或代表，金融企业的机构客户不属于消费者范畴。“消费者金融产品和服务”则包括提供贷款、接受存款、接受基金、提供房地产中介或评估、提供电子资金支付工具、提供支票兑换、提供金融数据处理服务、个人金融顾问服务、消费者金融信息服务以及归集与消费者金融产品或服务有关债务等。如果保护局认为某种金融产品或服务采用欺诈方式达成或者意图逃避联邦消费者金融法律，或依法允许银行或金融控股公司提供对消费者有重大影响的服务，则其在一定的限制条件下，可以制定规则将其补充界定为消费者金融产品或服务。同时，立法明确将保险服务和电子渠道服务（包括电子信息传送、中间或临时储存等服务）排除出金融产品或服务范围之外。
（一）保护局的权力、目的和职能
CFPA规定，保护局的权力包括一般权力、特定权力和执行权。一般权力是指保护局在履行职责过程中进行规则制定、对金融机构分类监管的一般性权力。特定权力则指针对一些特定事项或特定问题，如金融机构不公正、易引起误解或欺诈性的行为、金融机构向消费者披露信息、消费者知情权的实现、对消费者投诉和咨询的处理等，保护局所拥有的权力。而执行权是保护局为履行职责所拥有的包括调查、听证、签发终止命令（终止金融机构违法行为）、起诉等在内的针对违法行为或涉嫌违法行为的执行性权力。三种权力从三个维度立体性阐释了保护局的职能。
根据CFPA关于消费者金融产品或服务，保护局须着力实现以下目标：一是向消费者提供及时、易懂的信息，以便其决策；二是保护消费者，避免不公正、易误解、欺诈以及歧视行为侵害其利益；三是定期识别和清理过时、不必要、过于繁重的规则；四是确保统一执行消费者金融法律以促进公平竞争；五是使消费者金融产品和服务市场透明、高效运作，便利于市场进入和创新。
为实现上述目标，CFPA主要赋予保护局以下具体职能：一是执行金融教育计划；二是归集、调查和处理消费者投诉；三是归集、研究、监督和出版与发挥消费者金融产品和服务市场职能有关的信息，识别消费者面临的风险；四是监督有关金融机构遵守消费者金融法律的情况，采取执行措施，处理违法行为；五是出台规章、命令和指令以贯彻执行联邦消费者金融法律。保护局及其职能机构的权力运作均围绕这些职能展开。
（二）在保护局之下设立职能机构
CFPA要求在保护局内设立若干职能部门、特殊事务办公室和消费者顾问委员会，以实施保护局职能。职能部门包括研究部门、信息及技术支持部门、投诉处理部门。研究部门负责对市场、消费者接受金融产品或服务的方式、知情权以及消费者行为等进行研究分析，信息及技术支持部门负责向消费者提供信息、指导和技术支持，而投诉处理部门通过设立专用电话、网站和数据库以征集、检查和处理有关的消费者投诉。
保护局内部还设有4个特殊事务办公室，即：（1）公平放贷和平等机会办公室，负责落实旨在确保为消费者提供公正、合理之授信服务的法律等；（2）金融教育办公室，负责开发和执行有效措施，以教育消费者并提升消费者做出更好金融决策的能力；（3）服务家庭成员事务办公室，负责制定并执行服务于成员及其家庭的措施；（4）老年人金融保护办公室，负责为 2岁以上（含）的老年人就金融决定提供相关知识，以保护其免受不公正、易误解或者欺诈性行为侵害。视其紧迫程度，CFPA要求老年人金融保护办公室须在有关权力转移至保护局后180天内设立，而其余办公室可放宽于一年内设立。
此外，CFPA还要求在保护局内设立消费者顾问委员会，以便在保护局履行消费者金融法律相关职责时，由该委员会提供有关建议，并由其提供有关消费者金融产品或服务行业的信息，包括区域走势、关注重点以及其他信息。该委员会的成员由保护局局长在消费者保护、金融服务、社区发展、公正借贷以及民权等方面的专家中选聘，并有金融机构和消费者的代表。CFPA对该委员会成员的报酬、差旅费等给予充分保障。
（三）保护局的一般权力与限制
1．规则制定权。根据CFPA，除特殊情况可与其他部门联合出台规则外，针对联邦消费者金融法律出台细则的权力专属保护局。保护局为贯彻联邦消费者金融法律而制定规章、命令和指令（统称“规则”）时，须考虑该项规则可能给金融机构和消费者带来的利益和产生的成本，包括对消费者消费能力的影响，并须特别顾及对农村地区消费者的影响。此外，为避免因过分强调金融公平而妨害到金融安全，CFPA明确规定，如果FSOC的成员机构①认为保护局制定的规则可能对美国银行系统的安全或金融系统稳定带来威胁，其可申请FSOC取消相应规则或条款。
2．对金融机构的监管权。CFPA将提供消费者金融产品或服务的金融机构划分为三大类，有针对性地制定监管规则，分别是：非存款金融机构；超大型银行、储蓄机构或信用合作社；非超大型银行、储蓄机构或信用合作社。其中，前者以业务类型为依据，对于向消费者提供非存款类业务的金融机构，专门制定监管规则；后两者则以总资产是否超过100亿美元为区分标准，主体限于已向FDIC投保的相关机构。
3．对保护局一般权力的限制。在上述分业务、规模对保护局监管金融机构的权力作出规定的同时，CFPA明确禁止、限制或界定了保护局监管特定主体或行为的权力。原则上，保护局无权针对以下主体或行为制定规则、实施监管、执行和其他权力：（1）商人、零售商和其他非金融产品服务的销售者；（2）房地产经纪行为；（3）手工房屋（manufactured home）和模型房屋（modular home）（均属简易式房屋类型）零售商；（4）会计和税务人员；（5）律师依据执业所在州法律进行的活动；（ ）州保险监管机构的监管对象；（1）员工利益、补偿计划（由财政部、劳动部或国税局安排，不被视为提供消费者金融产品或服务）等安排；（8）州证券监管委员会监管对象；（9）联邦储备委员会监管对象；（10）期货商品交易委员会监管对象；（11）农场信用管理委员会管理对象；（12）慈善捐款活动；（13）保险；（14）汽车交易商。但这些主体或行为也都受到严格限制，并且在一些情况下保护局依旧保留一定程度的监管权。
（四）保护局的特定权力
对金融机构实施监管、制定规则是金融监管机构拥有的一般性权力，但围绕消费者保护，针对不公正、易误解和欺骗性行为、向消费者披露相关金融产品或服务信息、消费者知情权以及对消费者投诉和咨询的处理等特定事项的监管权，专属于保护局。该类权力简要介绍如下：
1．禁止不公正、易误解和欺诈性行为。根据CFPA，保护局有权通过制定规则将金融机构不公正、易误解或欺诈性地提供消费者金融产品或服务的行为或相关交易界定为不合法，并且可以利用执行权，及时制止金融机构实施或参与上述行为。其中，不公正是指该行为导致或可能导致消费者受到不能合理避免的实质性侵害，并且该侵害超过了对消费者或竞争的补偿利益。
2．向消费者披露相关金融产品或服务信息。CFPA要求保护局制定规则，以确保金融产品或服务的特征得以全面、准确及有效地向消费者披露，使其理解该产品或服务的成本、收益和风险。同时，保护局将在所制定的规则中附带一个标准格式，以备金融机构选择用于进行信息披露。为确保消费者真正理解金融产品，CFPA规定，用于信息披露的标准格式须经过消费者测试得以证实。据此，保护局可根据情况允许金融机构执行一项限定时间和范围的测试程序，在该程序进行期间，金融机构的信息披露义务视为得以履行。
3．消费者知情权。为保护消费者知情权，CFPA授权保护局制定规则，要求金融机构就其所掌握的与消费者购买产品或服务有关的信息，包括与交易以及与成本、费用、所使用数据有关的资料，向消费者提供获取上的便利。前述向消费者披露相关金融产品或服务信息的义务，着重于披露的信息本身，而此处消费者知情权的规定则着重于对该类信息基础资料的提供。依据CFPA，应当同时以便于消费者使用的电子形式提供该类信息获取便利。此外，对于商业秘密、为侦查非法行为（如洗钱）目的所收集信息、其他保密信息以及金融机构不能通过一般商业渠道获得的信息，不属消费者知情权覆盖范围。
4．对消费者投诉和咨询的处理。为及时妥善处理消费者投诉和咨询，CFPA要求保护局与相关监管机构协商规定程序，以便在消费者向保护局投诉或咨询情形，及时予以回复，回复内容包括已采取的措施、已经收到的金融机构采取的措施以及拟采用的后续行动。上述要求细化了保护局回应消费者投诉和咨询的流程及内容，强化了金融机构义务，加大了消费者保护力度。
5．设立私立教育贷款调查员。美国私立教育事业中的借款涉及主体众多，借款人权益保障问题较为突出，因此CFPA授权财政部长商同保护局局长指定一名私立教育贷款调查员（下称“调查员”），以便向相关借款人提供及时的协助。
（五）保护局的执行权
任何实质性的消费者保护职权的行使都必须落实到执行层面，CFPA为此详细规定了保护局的执行权，包括调查权、听证与裁决权、民事诉讼权以及在其他相关行政程序、司法程序等方面的执行性权力。此外，考虑到金融机构的雇员可能因配合保护局履行职责而被其雇主报复，CFPA特别规定了有关雇员保护条款。
三、CFPA在消费者金融保护方面的创新
CFPA是对美国金融产品和服务消费者保护制度所进行的一场里程碑式的变革。主要创新表现在：一是设立消费者金融保护机构，专司消费者金融保护职能，通过统一职能机构，实现了该项工作的机构保障。二是全面梳理现有与消费者金融保护有关的立法，将涉及保护金融产品和服务消费者的职权全面转移至保护局，大大提高消费者保护工作效率。三是通过规定一般权力、特定权力和执行权，搭建了系统的保护局的权力结构，使得消费者能够获得多维度、有保障的、全面的金融保护。四是在消费者保护语境下首次界定了金融产品或服务的范围，将尽可能多的消费者纳入CFPA保护范围。五是根据消费的产品或服务类型或消费者自身情况，对消费者进行一定程度区别性保护及专门保护，例如公平放贷和平等机会办公室、服务家庭成员事务办公室以及老年人金融保护办公室等均对特定领域或类型消费者的保护工作。六是除保护局这一专设行政机构外，广泛调动社会力量参与消费者保护工作，例如CFPA要求保护局设立消费者顾问委员会，聘请在消费者保护、金融服务、社区发展、公正借贷和民权等方面的专家，作为顾问委员会成员，提供专业信息及建议。七是广泛规定了金融机构在消费者保护方面的义务和责任，例如为配合保护局履行职责，金融机构可能需要提交报告（临时报告和定期报告）、接受调查、提交信息、信息披露、制作、提供及保留记录、派人出席听证、应诉等。八是围绕消费者知情权、消费者个人信息保护、消费者投诉等问题，加大了程序保障的力度，并且要求设立消费者保护基金、消费者金融民事损害基金（受害者补偿基金），使消费者得到更有力的保护。
四、CFPA对中国的影响和启示
目前，国内商业银行针对美国商业银行的并购活动已经出现，并且从长期看其在美国的分支机构也将涉足零售业务领域。因此，在美国业务涉及的消费者金融保护工作势必逐步进入视野，涉及消费者保护的有关案件也将出现。作为对策，我国商业银行将来可以考虑在美国机构内部确定专门负责消费者保护工作的部门，并整合与此相关的职能，根据CFPA要求制定工作计划并开展工作。同时，应预先加强研究CFPA相关规定，储备并提高对与美国消费者保护有关纠纷案件的法律审查能力。
CFPA规定的一些重要制度对完善国内立法及改善国内商业银行客户投诉管理也有一定的启发意义。我国银行业务领域消费者纠纷处理机制明显落后，大量的消费纠纷中的消费者试图通过媒体、政治、信访等途径维权[1]。制定专门立法，将消费者保护职权赋予监管机构，以专门行政部门高效率解决消费者纠纷是趋势所在。考虑到美国金融立法的影响力，有学者提到，“统一的金融消费者保护署模式可能将成为全球主流模式”[2]。此外，在目前银行业客户投诉中，有相当部分是因为客户缺乏基本金融常识或对相关金融产品了解不够，片面认为是银行一方原因造成其服务受限或权益受损[3]。针对这一问题，CFPA对我国的启示有：
一方面，该问题可部分归因于政府、社会层面对消费者金融教育的缺失或不足，与CFPA对该项工作的高度重视有很大落差；另一方面，我国消费者对金融产品或服务相关信息的解读能力整体较弱，而不同金融机构披露信息的内容、格式五花八门，且监管层有关披露要求也不够明确，这与CFPA规定的制定标准披露格式、进行消费者测试的先进做法也有差距。因此，金融监管机构、行业协会组织应加大对消费者金融教育的工作力度，同时在向消费者信息披露方面做更多的规范化工作，在不明显增加金融机构成本的前提下，最大限度减少消费者与金融机构之间的信息不对称，加深其对相关产品和服务的理解。如此一来，国内商业银行的投诉纠纷管理重心有望从偏重事后被动管理转向预防与治理并重，加强内控管理的同时营造良好的外部环境，从而大幅度减少投诉纠纷。
（责任编辑：张恩娟）
参考文献：
[1]邢会强.处理金融消费纠纷的新思路[J].现代法学，2009（9）.
[2]施继元，陈文君.美国金融消费者保护立法的突破和妥协[J].金融与经济，2010（9）.
[3]中国人民银行西安分行课题组.目前我国金融消费者权益保护的现状、存在问题及对策建议[J].西部金融010（8）.
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发表于 2020-5-24 15:14:40
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